说说“国土空间规划”的那些事儿

地矿科技助理

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。

2014年的《生态文明体制改革总体方案》则要求，要构建“以空间规划为基础，以用途关注为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

2018年3月的全国两会召公布新国务院机构改革方案，组建自然资源部行使对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施等一系列职责。

2019年1月初，全国人大公开征求《土地管理法》修正案草案征求意见稿，为“多规合一”预留空间，明确规划改革完善的方向是多规统一合并为国土空间规划。

2019年1月23日下午，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。这标志着我国建立国土空间规划体系的改革、实现“多规合一”将由试点阶段进入全面系统的推进阶段。

什么是国土空间规划

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国土空间规划是指一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”，强调国土空间规划对专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。

为什么要国土空间规划

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土规与城规的差异明显

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多部门空间边界有差异

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规划基期和规划期五花八门，缺乏对话平台

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市场的需求与规划的供给不对位

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工业建成区长期“飘”在总规外

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地矿科技助理

国土空间规划能干什么

评估“过去”

对过去的发展效率和模式进行评估，思考为适应“新常态”应该进行哪些调整？如何处理好“量”和“质”的关系。随着城镇化和工业推进，新常态的发展要求推动城市发展从“量”的扩张到“量质并举”新阶段（十三五期间，全国城市的建设步伐趋缓，软的管理需求明显）。“增量”是为了优化空间资源的利用结构（建设用地指标的投放、固定资产投资的领域等）。“提质”是为了更高效的发展，以最快的速度走出土地财政。

提效“现在”

受制于行政管理体制，“条块”穿插式的现状决定了在市县层面，“书记、市县长”成为最大甚至是唯一的协调和决策者。

“市县长不在家，事就不好办”；“会议多、领导累、风险大”。

这些协调工作，本是应该有一套相对成体系的规章制度来完成，而不是一次次的政府常务会，尤其是在各种建设项目落地前，问题更集中。

“分管建设的副市长协调不了环保，分管环保的副市长协调不了国土”。

“矛盾最少的一张图”（不能做到最好、但要避免最差）：清晰准确的部门利益落到地上，让部门事权从墙上规章变成地上的“多条空间边界线”，减少交叉，分清权责，提高效率。

引领“未来”

一是“管”，该管的管死；二是“用”，能用的用好。把有限的土地资源用到最合适的地方。

管：也是政府工作职责之一。一是生态红线、基本农田、基本林地等这些国家重点督查的东西；二是战略空间的保值、增值，土地也是国有资产。

用：很多地方，大量的新农村建设建成了“空房子”，农村空置的宅基地问题，是否流转？流转多少量？一是透射农民的权益问题，二是农村都没了，“乡愁”怎么记得住。

避免：“目标不明干劲大、思路不清办法多”。

国土空间规划体系总体框架

四梁八柱，即“五级三类四体系”

“四梁”=“四体系”，共同构成国土空间规划体系。规划运行方面的四个子体系：规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。

“八柱”是从规划层级和内容类型方面，把国土空间规划分为“五级三类”。

“五级”是从纵向对应我国的行政管理体系，分别是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。并不是每个地方都要按照五级规划一层一层编，有的地方区域比较小，可以将市、县级规划与乡镇级规划合并编制。

“三类”则是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。

以县级为例展示其国土空间规划成果：

1）建立了一套技术方法：以规土两规合一为基础，突出县域总体规划的战略性和纲领性，发挥对全域空间资源统筹管理的综合平台作用。

以县域总体规划为统领，构建“1+N”空间规划体系，采取“同步编制、同步上报、同步审批、同步实施”的编制方式，全面统一各业务部门的相关规划。

从规划期限、规划目标、规划内容等方面理顺“多规”关系，形成一本规划。

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县域总体规划蓝图：将生态文明建设放在突出位置、以资源保护为前提，统筹城乡空间布局和功能优化，建立“横向到边、纵向到底、多规协同”的全域空间规划“一张图”，作为实施空间资源管理的综合平台。

2）建立了统筹发展与保护的控制线体系，体现了底线思维，优化了空间格局

划定：明确多规合一控制线体系划分。

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无缝对接：土地利用总体规划、县域总体规划、环境功能区划。

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优化三类空间格局：划定城镇空间、农业空间和生态空间，落实了主体功能区划。

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结束语

国土空间规划体系的构建是生态文明建设的需要，即通过对空间资源的紧约束，去倒逼发展方式的转型；是高质量发展的需要，即通过发展方式转变，提高资源投入产出效益，实现更高质量、更可持续的发展；是高品质生活的需要，即强调以人为本，在尊重自然、与自然和谐共生的基础上，为人提供更高品质的生活供给和生态产品，包括清新的空气、清洁的水源、舒适的环境、宜人的气候等；是高水平治理的需要，就是在时间维度对空间进行治理管控，及时调整和解决发展过程中人口、资源、环境、经济等方面不平衡、不匹配的问题。

文章来源

测绘之家