耗资“百亿级”的国土三调明年收官，如何严防地方数据弄虚作假

地矿科技助理

旨在摸清土地和自然资源家底的“第三次全国国土调查”（下称“国土三调”）有望于明年收官，其对于数据真实性的要求正在被反复强调，中央机构称要对弄虚作假行为采取零容忍和最严厉措施进行惩处。

国土三调是我国将山、水、林、田、湖、草、海等自然资源，首次全要素统一进行调查，这项工作在之前其实并不叫“国土调查”，而是“土地调查”，且已经进行过两次。国土三调于2017年10月8日启动，有望于2020年全面完成。

这将是一个百亿级大项目。虽然其所需经费目前官方尚无公开，但外界预测，国土三调的总体经费应不会低于二调。

土地二调期间，中央财政批复经费21.16亿元，地方各级财政也批复了130.9亿元，两者相加超过了150亿元。此前，1984年启动的第一次全国土地调查，之所以一直进行到1997年才结束，一个主要原因就是调查经费难以落实。

为保证国土三调数据的真实性，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室近期专门下发通知，要求各地认真排查“三调”弄虚作假的风险点，采取有效措施予以防范。健全完善追责移交移送机制，对篡改数据、主观故意弄虚作假等严重违法行为，坚持零容忍，按照法律规定的“最高量级处罚”和“既处理事又处理人”原则，依法依规提出责任追究意见或处罚建议，及时移交移送有关部门。

既然是一次家底调查，当然要强调数据真实，这原本是其应有之义。但二调过程中暴露出的种种问题，也使得高层在推进三调之初，就将“数据真实”摆在了异常重要的位置。

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2007年7月，土地二调正式启动，并于2009年底结束。不过，直至2013年底，国土部门才正式对外发布土地二调的成果。

土地二调结果显示：截至2009年底，全国耕地达20.31亿亩，而到2012年，耕地数据是20.27亿亩。进行土地二调前，2009年官方发布的信息是：截止到2008年12月31日，我国耕地面积为18.2574亿亩。

两相比较，中国耕地数据一下子多出来两亿亩。这是凭空出现的吗？当然不是，多出来的耕地其实一直在那里，只不过由于种种因素没有被纳入统计。

总结下来，耕地数据变动如此之大，既有技术也有人为因素。技术因素主要在于重新丈量和土地确权，消除了包括“差地两亩折算一亩”在内的一些做法对耕地实有数据的干扰；而人为因素则涉及农民自身以及地方政府。

对于农民来说，在农业税取消之前，必然存在少报耕地的动机。经济学家厉以宁曾在其著作《中国经济双重转型之路》一书中，对耕地面积的增加总结了四个原因，其中第四个原因就是：

当初农民要缴纳农业税，所以农民在上报耕地面积时，能少报就少报，几乎家家如此，明明是一亩三分地，只上报一亩，谁也不揭发，大家心照不宣。现在，农业税取消了，而且土地刚刚重新丈量完毕，所以家家如实上报。加之土地可以入股，可以转包，也可以出租，少报土地面积只会让自己吃亏。农民说：“只有傻子才少报呐！”这句话反映了当地的实情。

由于我国实行耕地保护省级负责制，在土地利用总体规划中，各省级区域承担不同的耕地保护指标，这是一项约束性指标，换言之，就是必须要保住的指标。

对于地方政府而言，由于要对辖区内耕地总量以及违法用地总量负总责，多报耕地数据意味着要承担更多的耕地保护指标，违法用地多也会面临上级约谈甚至问责的风险，所以宁少勿多的心态也不可避免。

为了确保数据准确，消除地方顾虑，国土部门曾专门下发文件，明确二调结果显示耕地增加或减少较多的省（区、市），在确定省级耕地保护目标时，不增加或减少耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等指标数量。

“有的地方担心这次调查耕地面积大了，会增加耕地保护的任务。我们发这个文，明确增地不增任务，减地不减责任。”一位原国土部官员称。

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不过，出于对一些地区耕地实有量减少过多的现状考虑，中央最终对各地耕地保护目标进行了调整。

2016年，原国土资源部给各地下发了《土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》（下称《调整方案》）。按照《调整方案》，北京、天津和上海三地的2020年耕地保有量指标均被大幅度降低。

在原有规划中，北京需要在2020年保有21.47万公顷耕地，《调整方案》将之降低为11.07万公顷；天津在原有规划中需要在2020年保有43.73万公顷，《调整方案》将之降低为33.40万公顷；上海在原有规划中需要在2020年保有24.93万公顷，《调整方案》将之降低为18.80万公顷。

以此来看，三地迎来的政策红包均不小，北京的耕地保护指标减少了48.5%左右，天津减少了23.6%左右，上海减少了24.5%左右。

在调减的同时，也对一些耕地大省的耕地保护指标进行了上调。到2020年，全国有四个省份耕地保有量要超过一亿亩，其中黑龙江的指标调整为20807万亩，比原来规划多出了3433万亩。

相比之前的土地一调、二调，国土三调涵盖的范围更大，且依然会涉及耕地指标、违法建设用地规模、自然资源保护等诸多涉及地方政府的考核指标，依然存在弄虚作假的可能。

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5月10日，第三次全国国土调查工作调度会在北京召开，会议指出，个别地方领导仍担心三调暴露问题，持观望态度。

会议称，要毫不动摇地坚持国家立场，寸步不让地做到实事求是调查。不论什么理由和客观原因都不能影响数据真实性。

人为干扰也将是影响数据真实的一个潜在风险。二调过程中，曾有涉及多部门或单位的数名国家机关干部，在行使其掌管重要部门、关键环节以及负有重大职责的岗位上大搞权钱交易、行贿受贿、私分侵吞、贪婪敛财。

《法制日报》曾以《第二次土地调查中系列职务犯罪内情披露》一文对此做了详细披露。

据北京市人民检察院第一分院披露：该系列职务犯罪案件共有9名涉案国家工作人员，其中正局级3人，副局级2人，正处级2人，副处级1人，正科级1人。上述人名中除1人属于非现职领导，其余8人都是现职领导。另外4名涉案人员为私企法定代表人或总经理。

上述涉案官员在土地调查期间，利用自己熟悉对国家财力投入集中的各个重要环节的“优势”，特定关系人招揽项目、收受贿赂，将国家拨付的土地调查专项资金进行截留私分。

据办案人员统计：全系列职务犯罪案件累计涉案金额高达5000余万元人民币，涉案金额逾1000万元以上的案件有2件，逾100万元以上案件有10件。涉案官员利用其职权、地位和影响力借以大肆非法敛财，造成国家直接经济损失1.47亿元。

既有土地二调的前车之鉴，国土三调也不得不防。

国务院第三次全国国土调查领导小组办公室要求，严厉查处招投标违法违规行为。对存在弄虚作假、重大舞弊、严重劣迹等的调查单位，经核实后坚决依法依规列入“黑名单”，并予以清退，禁止其单位和有关责任人员继续承担调查任务。