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发表于 2020-5-17 13:28:54
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3 保护生物多样性是生态文明背景下国土空间规划的逻辑基础
人类发展史,俨然就是人与自然的“斗争”史、“博弈”史。在原始文明时代,人采取“巢居”、“穴居”的方式遮风挡雨、躲避野兽,通过集体捕猎维持人类的基本生存,可以说人“依附于自然”;在漫长的农业文明时代,随着农业技术的进步和人口的增加,人类耕种的范围越来越大,致使野生动植物生存空间逐步趋小,但总体上来看人与自然仍属于“基本和谐”;短短三百年的工业文明以人类“征服自然”为主要特征,不仅消耗了大量资源,还带来了巨大的污染,也带来了一系列全球性的生态危机及重大突发公共卫生事件,可以说非典、新冠等都是动物对人类的报复,是大自然对人类过度消费地球的反抗,表明现有生态资源环境消耗模式难以支撑实现两个百年中国梦,亟需开创一个新的文明形态;未来,我们发展努力的目标和方向是生态文明,其核心要义是要善待自然、顺应自然、保护自然,促进人与自然的和谐发展。
针对十八世纪工业革命后城市快速发展带来“城市病”问题的关注与思考,促进了现代城市规划理论的形成与发展,从《雅典宪章》到“马丘比丘”宪章,均“以人为本”研究解决城市的空间组织、发展问题;而回应“中国威胁论”与“粮食安全”,围绕保护18亿亩农田逐步形成、完善了“以(耕地)资源为本”的土地利用规划,建立了“以土地供给制约引导需求的规划编制体系和以土地用途管制为核心的规划实施制度”(罗伟玲,《土地利用总体规划的刚性与弹性》,国地资讯,2020年5月8日)。目前,国家开始构建“多规合一”的国土空间规划体系,众多专家也从各个角度对其进行了深入的研究与探讨,但什么是将“以人为本”的城市规划、“以资源为本”的土地利用规划进行整合的逻辑基础尚未达成共识。
2019年11月初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线提出若干指导意见。但可能由于理解的偏差,许多地方划定生态保护红线更多的是基于“重要水源涵养、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域,以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域”,而忽略了更为重要的“生物多样性维护”。因而在现实工作中,我们经常会听到某些领导“为了促进地方发展,要尽可能少划生态保护红线;或在城区周边减少生态保护红线面积,到郊区去补划”的要求,划定生态保护红线的“刚性”无从谈起。
《某市生态空间专项规划》针对“生态空间缺乏、保护利用兼顾、休闲需求众多、实施管控艰难”等四方面的问题,提出了“以公园城市理念满足市民对城市美好生活的向往,以森林城市理念构建超大城市韧性生态系统,以湿地城市理念促进人与自然和谐共生。通过‘公园体系、森林体系、湿地体系’和‘廊道网络、绿道网络’建设,保障城市生态安全、提升城市环境品质、满足居民的休闲需求”的目标愿景。由于规划没有分析动植物生存状况问题以及如何围绕动植物展开相应规划内容与措施,因此,也就无法判断此规划目标实现之日,该市的生物多样性问题是否得到了根本改善。
从安身立命、小富即安的角度,人类可能无法理解:北京雨燕每年飞行3.8万公里、中华鲟溯长江洄游3000公里、白鹤迁徙5000公里、不间断飞行一万余公里的斑尾塍鹬……这些迁徙、洄游的动物们这么千辛万苦,为什么?为了生存,迁徙是动物适应自然环境的本能反应,“把基因传下去是每一个生物的终极目标”,如果我们在这些动物迁徙、洄游途中设置这样那样的“陷阱”,则与“图财害命”无异,给人类的启示就是不能因为我们自己的生存发展需要而扼杀其他生物延续生命的机会。
生态文明建设事关中华民族永续发展,新时代的国土空间开发保护格局,是生态文明建设乃至中华民族发展的唯一载体。“国土空间规划要体现国家意志”(陆昊),个人认为,“生态文明建设”就是当下最大、最为关键的国家意志,因而在生态文明背景下,努力解决好“人地关系”,“以生物多样性为本,大力加强生物多样性保护”将是编制实施国土空间规划的逻辑基础。
通过加强生物多样性的有效保护,即促进区域内生态系统、物种和遗传多样性得到有效保护,全面遏制生物多样性丧失与生态环境退化趋势,确保关键生态系统、珍稀濒危和特有物种得到优先保护,共同建立人与自然和谐共生的美好未来,这也将是判断国土空间规划成败与否的关键所在。从最低要求看,加强生物多样性分析,是我们划定生态保护红线的关键要素,是我们确保生态保护红线“底线”的“刚性”所在。总之,生物多样性维护了自然界的生态平衡,并为人类的生存发展提供了必要保障,保护生物多样性就是保护人类赖以生存的生态环境、就是保护人类自己、就是维护全球生命共同体。
4 保护生物多样性在国土空间规划中的研究内容与案例借鉴
在谈到保护生物多样性的重要性时,很多年轻的规划师经常反问“难道我们还要负责动植物规划吗?”更有甚者讲“大熊猫死光了又能如何?”
图6 大熊猫,图片源于网络
由于专业局限,我们不太可能关注大熊猫“遗传多样性”问题,但是在国土空间规划中“加强大熊猫栖息地间连通廊道和走廊带建设,增强栖息地的协调性和完整性,实现隔离种群之间的基因交流,从根本上降低局域小种群的灭绝风险”(《大熊猫国家公园总体规划 (征求意见稿)》,国家林业和草原局(国家公园管理局),2019年10月)等与空间相关的“生态系统多样性”工作还是国土空间规划中必须关注的。
4.1 加强生物多样性研究是做好国土空间规划的重要前提
“生态优先、绿色发展”不应仅仅成为宣传口号,更不应该成为国土空间规划“换汤不换药”的标签,生态文明、生态优先要在空间规划中认真落实。
国土空间规划包含了生态文明建设与高品质生活两条主线,其中与生态文明建设直接相关的工作至少包括:资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(双评价);保护生物多样性及以自然保护地体系为主的生态空间,划定生态保护红线,保障生态安全;加强自然景观资源保护与魅力空间构造,加强生态修复和国土综合整治等。
关于生物多样性研究,《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》(2019年6月)在规定省级国土空间规划审查要点时明确了“生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局”。
《省级国土空间规划编制指南(试行)》(2020.01.17)则细化了规定“依据重要生态系统识别结果,维持自然地貌特征,改善陆海生态系统、流域水系网络的系统性、整体性和连通性,明确生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局;确定生态保护与修复重点区域;构建生物多样性保护网络,为珍稀动植物保留栖息地和迁徙廊道;合理预留基础设施廊道。”
《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》(2020.01.21)明确了生物多样性维护功能重要性。指出要从生态系统、物种和遗传资源三个层次进行评价,在生态系统层次,将需优先保护的森林、灌丛、草地、内陆湿地、荒漠、海洋等评定为生物多样性维护极重要区;在物种层次,参考国家重点保护野生动物名录、世界自然保护联盟濒危物种及中国生物多样性红色名录,确定具有重要保护价值的物种为保护目标,将极危、濒危物种的集中分布区域、极小种群野生动植物的主要分布区域确定为生物多样性维护极重要区;在遗传资源层次,将重要野生的农作物、水产、畜牧等种质资源的主要天然分布区域确定为生物多样性维护极重要区。
2020年3月,本人在起草有关文件时,建议在市县国土空间规划中应该进一步细化相关内容,至少应包括:摸清本地生物多样性状况、存在主要问题;落实上位规划确定的生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局;明确本地标志性物种,构建生物多样性保护网络,为珍稀动植物保留栖息地和迁徙廊道,解决孤岛式保护带来的问题;维持多样性自然地貌特征、种植动物食源性农作物,加强动物生存保障;加强植物群落、生境及生态系统的保护、管理和恢复,保护植物多样性,明确可持续使用植物多样性的原则与措施;优先保护以自然保护地体系为主的生态空间,明确国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地布局、规模和保护名录及范围;落实、细化、校核上位国土空间规划确定的生态保护红线,维护生物安全和生物多样性,构建连续、完整、系统的生态系统保护格局,提升生态产品的资源和资产价值等。
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